評論文章

香港近日制定一項有關在處理非國安罪行但涉及國家安全因素的案件時應採取之適當程序的附屬法例。此舉不出所料地再次引起部分人士關注行政長官在《香港國安法》（下稱「國安法」）下，所獲賦予就行為是否涉及國家安全而發出證書的權力。部分人士對如此重要的決定竟由行政機關而非司法機關作出表示憂慮，實屬可以理解，但其原因僅在於他們未能掌握此一劃分背後的基本邏輯及理據。

法院缺制度能力評估敏感情報

不容爭辯的事實是，許多普通法法域均接受法院並非判定國家安全事宜的適當場域。留意我指的是國家安全問題本身，而非國家安全罪行；這兩者之間存在極為重要的區別。在美國，這區別於過去35年間已被確認並廣泛接受。由Navy v. Egan（1988）、Holder v. Humanitarian Law Project（2010）以至最近的FBI v. Fazaga（2022）等一系列美國聯邦最高法院判決均反覆確認：國家安全風險評估屬行政機關的專屬職權，因其涉及基於敏感情報作出的前瞻性判斷。相對而言，法院在此方面缺乏評估敏感情報或威脅判斷所需的制度能力，因此不能、亦不應質疑行政機關就國家安全事宜所作出之決定。由此可見，行政機關作出的國家安全判定與司法機關對國安罪行的裁決之間，存在明確且必要的分工。 英國的情況亦無二致。在2001年的里程碑式判例Rehman中，英國最高法院（當時為上議院）重申：判定國家安全威脅屬「行政職能」，而非司法職能；法院不得以自身對國家安全風險的評估，取代英國內政大臣的判斷。此一原則其後在多宗案件中反覆獲得確認，直至2025年的U3 v Secretary of State for the Home Department仍然如此。基於此一確立已久的原則，法院最多只能在程序合法性層面上審查行政機關於國家安全方面的決定，而不能就其實質判斷作出覆核。

值得注意的是，在英國最新的《2021年國家安全及投資法》中，國務大臣獲授權就國家安全風險評估作出「最終命令」，法院亦接受此屬行政固有權限。同樣地，在《2023年國家安全法》下，英國國務大臣可向個別人士發出「指定預防及調查措施通知」，在毋須事先通知或給予陳述機會下，要求該人士在指定地點被限制人身自由長達5年之久。就此法院沒有廣泛覆核權，而僅可在其認為該決定存在「明顯缺陷」時，拒絕批准發出該指令。

特首決定必然被視作代表國家

香港的情況則更為複雜。香港並非主權國家，而是中國的一部分。在「一國兩制」及《基本法》框架下，國家安全顯然屬於整個國家的事務，而非僅屬香港自治範圍之內。明顯地，該決定乃關乎國家而非僅香港之決定，行政長官的決定亦必然被視為代表整個國家，而非僅香港本身。再者，香港作為中央政府直轄下的地方行政區，在憲制上並無能力挑戰國家層面的決定。在憲法上，任何對該等決定之挑戰，如有的話，亦只能在國家層面而非香港層面進行。

若上述分析對一般市民而言過於複雜，亦屬情理之中。但事實十分清楚：無論從我國的憲制秩序，抑或從普通法的法律原則觀之，國安法賦予行政長官就國家安全簽發證明書的權力，既合乎法理原則，亦毫不例外。或許值得欣慰的是，香港擁有享譽國際的獨立、公開，以及透明的司法體系。任何行政長官在國家安全問題上的濫權（若真的出現的話），幾乎必然會迅速曝光，並受到本地及國際社會的公開審視。